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山东省法院行政庭公布7起征收拆迁典型案例
来源:山东高法 作者:

  民惟邦本,本固邦宁。民生的持续改善是民族复兴之本、梦想之基,权利的救济保护是保障民生、维护秩序的应有之意。为进一步体现司法为民、服务民生,强化征收拆迁行为的司法监督,山东高院行政庭撷选了七个典型案例,向社会公布。这些案例涉及农村土地征收、城市房屋征收等行政管理事项,处理的争议包括同一征收决定中既征收国有土地上房屋又征收集体土地、征收补偿决定合法性审查、补偿协议效力及履行、房屋违法拆除的赔偿标准和举证分配、房屋拆迁利害关系认定、房屋强制拆除实施主体推定、“裁执分离”后实施强拆行为可诉性等。

  我们期望,通过发布上述案例,能够为人民法院依法公正审理此类案件提供裁判指引,促使行政机关坚持依法行政,引导社会公众正确运用法律法规维护自身合法权益,为现代化强省建设作出应有的贡献。

  一、韩某某诉夏津县人民政府房屋行政征收案

  (一)基本案情

  2017年3月6日,夏津县政府经社会稳定风险评估、政府常务会议讨论、公布拟征收补偿方案等程序作出房屋征收决定并公告,决定对六五河以南棚户区改造项目片区内的房屋及附属物实施征收。该征收决定涉及的对象既包括征收范围内国有土地上的房屋,也包括征收范围内北关居委会和西关居委会的集体土地。韩某某的房屋位于征收范围内。夏津县政府的上述征收行为共涉及被征收人1400余户,目前已完成拆迁约1300户,韩某某的房屋尚未拆除。韩某某不服上述房屋征收决定,起诉请求撤销该决定。

  (二)裁判结果

  德州市中级人民法院一审认为,夏津县政府在同一征收决定中,未能提供证据证明征收范围内的集体土地已经被依法征收,却直接整体适用了国有土地上房屋的征收程序,故其所作的征收行为主要证据不足,程序违法,应予撤销。但由于该征收行为涉及旧城改造,范围较大,人数众多,且绝大多数被征收人已经拆迁完毕,如果撤销将会给社会公共利益造成重大损害,故判决确认夏津县政府作出房屋征收决定的行为违法但不撤销该行为。韩某某不服,提起上诉。二审判决驳回上诉,维持原判决。

  (三)典型意义

  本案涉及“城中村”旧城改造中的征收补偿问题。此类片区既有国有土地上的房屋,也有集体土地上的房屋。国有土地上房屋的征收与集体土地的征收,在征收程序和所适用的法律等方面存在明显区别。在集体土地未经依法征收、土地权属性质并未改变的情况下,直接作出包含该集体土地的房屋征收决定,明显违反《土地管理法》的规定,此违法性并不因征收补偿到位或尚未引发争议而消除。因此,不能在同一征收程序中既征收国有土地上的房屋,又征收集体土地上的房屋。本案对于正确区分征收对象是国有土地上房屋还是集体土地上的房屋,促使行政机关在征地拆迁过程中选择合法的征收补偿程序,预防和减少违法征收行为,具有示范意义。

  二、于某某诉济南市历下区人民政府房屋征收补偿决定案

  (一)基本案情

  2016年4月5日,济南市历下区人民政府(以下简称历下区政府)作出房屋征收决定并予以公告,同时公布了征收补偿方案和房屋征收部门。于某某居住的房屋位于征收范围内。2015年11月8日,被征收人代表投票选出10家评估机构负责项目的征收评估工作。2016年4月13日,评估机构对于某某的房屋作出分户评估报告,确定了房屋的单价和总价。于某某在法定期限内未就评估结果向评估机构申请复核评估,也未向评估专家委员会申请鉴定。在征收补偿方案限定的补偿签约期限内,于某某未就涉案房屋与征收部门达成补偿协议。2016年12月7日,历下区政府作出房屋征收补偿决定并送达于某某。于某某不服,以历下区政府为被告提起诉讼,请求撤销上述征收补偿决定。

  (二)裁判结果

  济南市中级人民法院一审认为,历下区政府具有作出征收补偿决定的法定职权。在征收补偿过程中,由被征收人代表投票选出评估机构对被征收的房屋进行评估。涉案评估报告送达于某某后,其未在法定期限内提出异议。历下区政府依据分户评估报告等材料,确定了涉案房屋的补偿金额。在于某某与征收部门未达成补偿安置协议的情况下,历下区政府按照征收补偿方案和分户评估报告作出征收补偿决定,确定被征收人在规定的时间内选择补偿方式,规定室内装修费和附属物补偿费待入户评估后再行补偿,不违反法律、行政法规的强制性规定,亦不会侵害当事人的合法权益。被诉决定认定事实和适用法律正确,程序合法,故判决驳回原告诉讼请求。于某某不服,提起上诉。山东省高级人民法院判决驳回上诉,维持原判决。

  (三)典型意义

  程序合法不仅是行政权规范行使的重要方式,也是维护相对人合法权益的保障机制。《国有土地上房屋征收补偿条例》确立了征收补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开原则,并对评估机构选择、评估结果申请复估、申请鉴定等重要程序节点作了明确规定。在房屋征收补偿过程中,行政机关不仅要做到实体合法,也必须做到程序正当。本案中,人民法院结合被诉征收补偿决定的形成过程,着重从评估机构的选定、评估事项的确定、评估报告的送达、评估异议以及补偿方式的选择等多个程序角度,分析了征收补偿程序的正当性,进而肯定了安置补偿方式与结果的合法性。既强调被征收人享有的应受法律保障的程序与实体权利,也支持了本案行政机关采取的一系列正确做法。本案的典型意义在于彰显行政程序的价值,行政机关只有遵循行政程序,才能做到严格、规范、公正、文明执法,体现以人民为中心的发展思想。

  三、闫某某诉潍坊市人民政府房屋拆迁补偿协议案

  (一)基本案情

  2003年9月,潍坊市人民政府(以下简称潍坊市政府)因火车站开发建设,需要拆迁闫某某营业用房所在区域。潍坊市火车站开发建设领导小组办公室(以下简称火车站开发办)负责开展相关工作。2006年6月,闫某某与火车站开发办协商签订了房屋拆迁安置补偿协议,约定火车站开发办为闫某某提供安置房,并于2007年7月1日交付使用。闫某某依约将房屋搬迁腾空后,火车站开发办却未按约定交付安置房。闫某某不服,诉至法院,请求判令潍坊市政府交付安置房,并支付搬迁费、临时安置费、停业损失费。

  (二)裁判结果

  潍坊市中级人民法院一审认为,闫某某与火车站开发办签订的房屋拆迁安置补偿协议系双方的真实意思表示,闫某某依约将房屋搬迁腾空后交付拆迁后,潍坊市政府应当依约交付安置房的义务。因协议仅约定了房屋的拆迁安置问题,未对搬迁费、临时安置费、停产停业损失补偿问题作出约定,故闫某某有权对其因拆迁造成的损失一并向潍坊市政府主张权利。依据《山东省国有土地上房屋征收补偿条例》的相关规定,潍坊市政府应当支付搬迁费,但对闫某某的非住宅房屋支付临时安置费于法无据;潍坊市政府还应当按照协议约定的过渡期限支付停产停业损失,并自逾期之日按照标准双倍支付。潍坊市政府不服,提起上诉。山东省高级人民法院二审判决驳回上诉,维持原判决。

  (三)典型意义

  行政协议作为一种较为新型的行政管理手段,以协商方式约定行政机关和行政相对人的权利义务关系,促使协议双方按照约定履行各自义务,有利于化解矛盾、减少争议。在房屋征收拆迁过程中,行政机关通过行政协议约定拆迁安置补偿事项,既要符合法律规定,又要切实维护被征收人的合法权益,尽量避免出现遗漏约定事项的情形。本案的典型意义在于,一是行政机关与行政相对人签订的行政协议要确保约定内容客观、真实、全面;二是人民法院适用地方性法规的有关规定对行政协议未约定事项依法“填漏补缺”,督促行政机关在房屋征收拆迁工作中依法落实有关法律规定和民生政策,实质性保障被征收人的合法利益。

  四、孙某某诉济南市人民政府房屋强制拆除案

  (一)基本案情

  1994年5月27日,孙某某购买王某位于济南市槐荫区张庄路办事处张庄村70号房屋一处,并办理了房屋所有权变更登记。2010年7月7日,济南市人民政府(以下简称济南市政府)作出批复,决定收回涉案房屋所在的4387.43亩国有土地,用于西部新城建设工程。2013年5月28日,在未达成补偿协议的情况下,孙某某的房屋被强制拆除。在涉案房屋被拆除前,济南西区指挥部的工作人员及办事处、村委会的有关人员对该房屋进行了测量,并就补偿标准与孙某某进行了沟通,但未达成一致意见。孙某某不服,提起诉讼,要求确认济南市政府实施的房屋强制拆除行为违法。

  (二)裁判结果

  济南市中级人民法院一审认为,因济南市政府否认参与实施拆除了涉案房屋,孙某某提供的证据亦不能证明济南市政府直接参与拆除其房屋。在此情形下,人民法院应结合国有土地上房屋征收有关法律和工作实际状况以及当事人的举证能力分配举证责任。因济南市政府下设的济南西区指挥部曾对涉案房屋协调过补偿事宜,济南市政府作为涉案房屋被拆除后的受益主体,具有优势举证能力,并应为此承担相应的举证责任。在济南市..政府否认参加亦不能证明系他人拆除涉案房屋的情况下,济南市政府应承担举证不能的法律后果,即应认定济南市政府系强制拆除涉案房屋的实施主体。遂判决确认济南市政府实施的强制拆除行为违法。济南市政府不服,提起上诉。山东省高级人民法院二审以相同的理由判决驳回上诉,维持原判决。

  (三)典型意义

  按照行政诉讼法的有关规定,当事人通过提起行政诉讼维护自身合法权益,必须有证据证明被诉行政行为系行政机关所为。但在实践中,有的行政机关在强制拆除前并未制作、送达任何书面法律文书,事后也否认参与实施拆除行为,对此当事人往往难以获得行为主体的相关信息和证据。本案中,济南市政府是涉案房屋被拆除后的受益主体,其下设指挥部也曾做过协调补偿事宜,在不能证明系他人拆除涉案房屋情况下,应承担举证不能的法律后果,即应认定济南市政府系强制拆除涉案房屋的实施主体。本案的典型意义在于,不论是农村集体土地还是国有土地上房屋征收、强制搬迁、收回国有土地使用权等,对合法建筑的拆除首先可以推定为行政强制行为,被拆迁人只要能够提供初步证据证明强拆行为存在且极有可能系有关行政机关实施,行政机关如不能举证确系其他主体违法实施,则可能被推定为强拆行为的实施主体。人民法院审理此类案件,应当结合拆迁过程中的有关事实,结合责任政府、诚信政府等法律理念和生活经验法则逻辑,合理分配举证责任的承担主体。

  五、路某某诉聊城市东昌府区人民政府违法拆除行政赔偿案

  (一)基本案情

  2013年1月12日,路某某所有的一处住房在未达成征收补偿协议、未对室内物品公证保全的情况下被聊城市东昌府区人民政府(以下简称东昌府区政府)强制拆除。路某某不服,提起行政诉讼,请求确认东昌府区政府强制拆除其房屋的行为违法,并赔偿因房屋强拆造成的经济损失。2015年11月2日,上述强制拆除行为经判决确认违法。针对被诉房屋的损失问题,受诉法院于2017年7月10日依职权委托评估机构对房屋进行价值评估。2017年8月31日,评估机构出具评估报告,以2017年7月10日为评估时点对被拆房屋周边房地产市场均价估价为每平方米7755元。

  (二)裁判结果

  聊城市中级人民法院一审认为,对于被拆房屋的损失赔偿,如路某某选择货币赔偿,东昌区政府应按评估价格每平方米7755元的标准向其支付房屋赔偿金1774111.35元;如路某某选择安置住房,东昌府区政府应向其提供与被拆除房屋区位、用途、面积相同或近似的房屋。对于室内物品的损失赔偿,因东昌区政府未采取公证保全措施,故酌定由东昌区政府赔偿2万元符合常理。路某某不服,提起上诉。山东省高级人民法院二审认为,因房屋征收决定公告时间与实际赔偿时间相隔过长,市场行情发生了很大变化,故委托评估机构对被拆房屋损失比照同区位、现价段房地产市场价格予以评估并据此赔偿,体现了公平原则和充分赔偿的原则。为确保被征收人获得及时、公平、公正的救济,赋予路某某既可以选择货币赔偿,也可以选择房屋安置的权利,符合国家赔偿法的立法精神。对于因违法强拆而灭失的室内物品,在各方均对财产损失无法提供证据予以证明的情况下,路某某合情合理的赔偿请求应予支持。遂判决驳回上诉,维持原判决。

  (三)典型意义

  行政强制法明确规定,行政强制的设定和实施,应当依照法定的权限、范围、条件和程序,因行政机关违法实施行政强制受到损害的,有权依法要求赔偿。实践中有的行政机关在与被征收人协商无果情况下,并未按照法律规定作出房屋征收补偿决定,而是以非法方式强行拆除被征收人房屋,强制拆除行为应确认违法并判决赔偿。本案的典型意义在于,一是从实质性保障被征收人利益角度出发,确定以判决时被拆房屋周边房地产市场价格为标准计算赔偿数额;二是赋予被征收人选择安置住房的权利,确保被征收人可以获得与之前居住状况相当的房屋;三是明确对因强拆处理不当造成相关物品毁损或灭失致使被征收人举证困难的,应当由行政机关承担举证责任,被征收人只需承担初步证明责任,人民法院根据被征收人提供的物品损毁清单,并结合生活常理、物品折旧等因素酌情作出认定。

  六、周某某诉青州市人民政府房屋拆迁案

  (一)基本案情

  周某某与陈某某系夫妻关系。位于征收范围内青州市东坝镇东圣水路口东圣水医院使用的土地、房屋均登记在陈某某名下。2015年11月10日、2016年1月12日,青州市住房和城乡建设局(以下简称青州市住建局)作为房屋征收部门与被征收人陈某某分别签订了《地面附着物征收补偿协议书》和《安置楼房协议书》。上述协议签订后,陈某某领取了房屋及地面附着物补偿款。之后,青州市人民政府(以下简称青州市政府)于2016年8月组织对涉案房屋及附属物实施了拆除。2016年9月1日,周某某以陈某某未经其同意无权处分为由提起行政诉讼,请求确认青州市政府实施的拆除行为违法。

  (二)裁判结果

  潍坊市中级人民法院一审认为,陈某某与青州市住建局签订的补偿协议属于行政协议,与青州市政府组织实施拆除的行为属于两个不同的行政行为,周某某与被诉拆除行为不具有直接利害关系,故裁定驳回周某某的起诉。周某某不服,提起上诉。山东省高级人民法院二审认为,陈某某与青州市住建局签订了补偿协议并领取了协议约定的补偿款,即表明涉案房屋的原产权人对该房屋所享有的权益已处分完毕,涉案房屋的后续拆除行为与该房屋原产权人、共有权人以及其他权利人均不存在法律上的利害关系。遂裁判驳回上诉,维持原裁定。

  (三)典型意义

  在行政诉讼中,公民权利意识随着法治进步不断增强。但是,公民、法人或者其他组织通过行政诉讼维护自身权益,必须具有诉的利益和原告主体资格,即与被诉行政行为之间存在利害关系。如果被诉行政行为影响到当事人权利义务的增减得失,则存在利害关系,人民法院既不能对当事人合法权利的影响视而不见,损害当事人的合法诉权;也不得弱化、虚化利害关系的起诉条件,造成当事人不必要的诉累。本案中,房屋产权人属于补偿受益人,在签订补偿协议领取补偿款之后,设定在房屋上的权利义务随之转移,涉案房屋的后续拆除等行为对原权利人的权利义务不再产生实际影响,已经不存在需要保护诉的利益。人民法院依法审查后,裁定驳回起诉,有利于引导当事人合理表达诉求,谨慎对待和处置自己的财产权益,保护和规范当事人依法行使诉权。

  七、郑某某诉五莲县人民政府、五莲县洪凝街道办事处行政强制执行案

  (一)基本案情

  2013年8月30日,五莲县人民政府(以下简称五莲县政府)作出房屋征收决定,郑某某的房屋位于征收范围内。2013年12月31日,五莲县政府对郑某某作出房屋征收补偿决定。2017年4月28日,五莲县政府向郑某某送达房屋征收补偿决定催告书。催告期届满后,郑某某未履行搬迁义务。五莲县政府遂向五莲县人民法院申请强制执行。2017年5月9日,五莲县人民法院作出准予强制执行裁定,裁定限郑某某三日内腾空被征收房屋并与房屋征收部门办理交接及补偿安置手续,逾期强制执行由五莲县洪凝街道办事处(以下简称洪凝街道办)组织实施。2017年5月23日,洪凝街道办对郑某某的房屋及附属设施予以强制拆除。郑某某不服,提起诉讼,请求确认五莲县政府和洪凝街道办在强制执行过程中超范围执行的行政行为违法。

  (二)裁判结果

  日照市中级人民法院一审认为,行政机关依据准予执行裁定实施的强制拆除行为,属于执行人民法院生效裁定的行为,并非行政行为,不属于行政诉讼的受案范围,故裁定驳回郑某某的起诉。山东省高级人民法院二审认为,行政机关依据准予执行裁定所实施的强制拆除行为属于行政强制执行行为,仍属于行政行为。郑某某的诉求属于在行政强制执行过程中产生的争议,有待进一步司法审查,依法应当属于行政诉讼的受案范围。遂裁定撤销一审裁定并指令一审法院继续审理。

  (三)典型意义

  随着城乡建设发展步伐的不断加快,行政机关经人民法院裁定准予执行后,对被征收房屋实施强制拆除行为所引发的行政诉讼案件逐年增多,如何认识这一行为的性质,确立合理的司法审查标准,是当前司法审判执行面临的新情况,也是保护行政相对人合法权益的新路径。基于此,如果相对人以行政机关实施的强制执行行为存在违反法定程序、与准予执行裁定确定的范围、对象不符等特定情形,给其造成损失为由提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。如果相对人仅以行政机关据以申请执行的行政行为本身违法等为由主张行政机关实施的强制执行行为违法提起行政诉讼的,因行政机关据以申请执行的行政行为已经经过司法审查,人民法院可不予受理。本案的典型意义在于,在推进“裁执分离”过程中,将依据法院准予执行裁定实施的强制执行行为纳入行政诉讼的受案范围,进一步保障了行政相对人的诉权,更有利于监督和促进依法行政。